2016—2021年我国危险废物环境管理及市场变化研究

Research On the Environmental Management and Market Change Of China‘s Hazardous Waste From 2016 to 2021

李静 潘永刚 孙书晶 周立臻 李明英 姜静

摘要：危险废物利用处置是一个与政策、管理和市场关联程度较高、相互作用紧密的产业，其发展变化是市场自身发展规律与外部调控引导因素共同作用的结果。本文对2016—2021年危险废物利用处置市场发展变化、环境管理政策进展、违法案件查处情况进行分析，得出我国危险废物环境管理及市场变化的趋势为：危险废物管理体系日益完善，危险废物管理制度进一步健全，危险废物管理改革创新走向深入，开启危险废物全过程智能化监管新模式，危险废物污染控制向风险防控前移。

关键词：危险废物；固体废物污染；环境风险防控；环境案件；智能化监管

我国危险废物环境管理工作起步于20世纪70年代。1995年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）颁布实施，期间经历了3次修正、2次修订。国家在环境管理立法的同时，各项管理政策、标准规范和制度要求也在不断地健全和提高，并加大了对环境违法行为的打击力度。《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“两高”司法解释）的出台和新环境保护法的实施是危险废物利用处置产业加速发展的重要催化剂，其市场需求不断释放。“十三五”至今，一系列危险废物污染防治的政策措施相继发布实施，改革创新力度之大前所未有，在有力保障危险废物环境安全的同时也促进了市场的健康发展。本文对2016—2021年的危险废物环境管理、市场发展和案件舆情进行回顾分析并提出建议，希望能够更好地帮助业界理解国家危险废物环境管理要求和市场的发展方向，为推进行业健康发展贡献力量。

2016年：危险废物利用处置需求全面释放

2016年11月，“两高”司法解释发布，在对危险废物环境违法行为的定性和打击层面，赋予了强大的司法武器。国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》提出合理配置危险废物安全处置能力、防控环境风险的要求。《危险废物产生单位管理计划制定指南》进一步对产废单位提出申报登记及规范化管理考核等要求。同时，《国家危险废物名录》进行了发布8年之后的首次修订，结合实际对危险废物的定义和范围做出调整优化。2016年，在国家政策引导、监管趋严的共同作用下，危险废物利用处置需求全面释放，通过全国固体废物管理信息系统申报登记的危险废物达到5220万t，比2015年增长31.29%（见图1）。有媒体形容这一时期我国危险废物利用处置需求呈现“井喷式”增长。然而，我国焚烧填埋能力却跟不上处置需求的增长。2016年，全国危险废物利用处置核准经营规模为6471万t，虽然核准经营规模高于危险废物申报登记量，但受处置能力不平衡、申证周期长等因素影响，实际利用处置能力小于核准规模，多数东部省（市）当年的危险废物焚烧设施运行负荷率超过90%，处置价格迅速上涨，且在巨大利益的驱动下，全国危险废物环境违法案件有所增加。据不完全统计，2016年，全国主流媒体公开报道危险废物环境违法案件67件，其中，青岛新天地固体废物综合处置有限公司（以下简称“新天地公司”）危险废物违法案件在业界影响较大。新天地公司因长期存在工艺参数不达标、运行台账造假、超能力接收处置危险废物等多项违法问题，被相关部门以涉危险废物刑事犯罪立案调查，最终被吊销危险废物经营许可证。分析这段时期的危险废物环境违法案件，发现出现违法行为的原因包括企业守法意识薄弱、内部管理制度不健全，以及罚责偏轻使相关人员存在侥幸心理。“两高”司法解释出台以前，行政、刑事法律制度中对于危险废物产生单位和经营单位的责任界定与处罚条款存在漏洞，环境违法案件多以民事公益诉讼的方式宣判，责任追究难度大，不能对违法行为形成有效震慑。另外，由于缺少对信息管理系统、电子联单、视频监控等物联网设施运行的要求，相关部门难以对危险废物产生、贮存、转运、利用处置全过程运行情况进行及时监管和溯源，以致不法分子明知故犯，铤而走险。

图1 2015—2020年全国危险废物产生量及增长率

2017年：资本驱动下的产业盛宴

2017年是危险废物利用处置产业发展迅速的一年。随着市场需求和利润空间的大幅提升，危险废物利用处置成为受各路资本追捧的产业“风口”。危险废物利用处置行业新建项目遍地开花，兼并收购火热进行，行业规模不断扩张。一批以危险废物利用处置为主营业务的企业在这一时期快速成长。在传统危险废物利用处置业务发展的同时，水泥窑协同处置以其工艺路线成熟稳定、产品后续管理要求相对简单、投资及运营成本较低等优势得到广泛关注。在《水泥窑协同处置固体废物污染防治技术政策》等文件的指导下，水泥窑协同处置成为危险废物处置的重要补充。有机构统计，仅2017年前三季度，就有8家A股上市公司跨界进入危险废物领域，累计投资金额达38.57亿元^[1]。产业热引起了媒体的高度关注，2017年，媒体公开报道的危险废物环境违法案件达到151件，比2016年增加近一倍。其中，华北地区17万km²超级工业污水渗坑污染环境案件引起了社会的广泛关注，该案中工业污水渗坑面积大、存续时间长，污染物以废酸为主，涉及化工、皮革、金属加工等多个行业，是我国继腾格里沙漠非法排污案后又一起非法倾倒危险废物的重大环境案件。这一案件反映出一方面，我国对工业聚集区、沿江沿河地区的污染物排放问题应给予高度关注；另一方面，大量历史堆存的危险废物和难处理的特殊危险废物由于缺乏有效的利用处置技术和出路，环境风险大，其清理整顿箭在弦上。

2018年：投资过热风险及监管压力问题显现

2018年5月9日，生态环境部启动了“清废行动2018”，全面排查整治长江经济带固体废物非法转移和倾倒问题。5月22日，生态环境部印发《关于坚决遏制固体废物非法转移和倾倒进一步加强危险废物全过程监管的通知》，将排查整治范围扩大到全国，坚决打击遏制固体废物非法转移和倾倒的高发态势。随着“清废行动2018”等专项行动的实施，全国危险废物的处置需求不断增加，但新建项目由于工程周期长等原因还不能完全释放产能，危险废物处置企业“吃不下”的情况愈发突出，危险废物处置价格也“水涨船高”。危险废物处置价格的上涨，带来了以下两方面问题。一是投资过热问题日益突出。“高收益”吸引了大量上市公司、企业集团和资本“跨界”进入危险废物利用处置市场，有些公司甚至不计代价、不讲条件“扫货式”并购。2018年，全国核发危险废物经营许可证3220份，核准经营规模10212万t/a，较2016年均有大幅增长（见图2）。原有的危险废物经营单位持续开展技术升级改造，完善运营管理能力，闲置产能被不断释放。此外，还有66个水泥窑协同处置危险废物项目在建或新建成，处置能力不断增加。在经历全国范围内的抄底式排查和“存量限期清零”等整治行动后，危险废物产生量增长速度持续下降，投资过热风险开始显现。

图2 2015—2020年我国危险废物核准经营规模及持证单位利用处置量

二是危险废物环境管理压力增大。随着排查整治的深入进行，危险废物环境违法案件查处曝光数量显著增加。据不完全统计，2018年全国媒体曝光的危险废物典型环境违法案件达到256起，创历年之最（见图3），其中多起工业垃圾倾倒长江案引起社会高度关注。工业垃圾倾倒长江案中涉案废物多为酸洗污泥、冶炼废渣、含砷废物等无价值、低价值、难处理的特殊危险废物。因这类废物处理单位少、处置费用居高不下，较容易发生非法转移倾倒案件。同时，这类案件多以集体窝案形式发生，表现为产废单位、中间人、无许可资质不法分子相互勾结共同犯罪。这其中，产废单位没有发挥主体责任从源头上杜绝违法行为发生，现行的危险废物经营许可证制度也没有将产废单位自行利用处置危险废物纳入监管范围，造成这一阶段危险废物处置环境风险及安全隐患问题较为突出。

图3 2016—2021年全国典型危险废物环境违法案件数量

2019年：新政策密集推出 市场回归理性

2019年，生态环境部在持续以高压态势打击危险废物环境违法行为的同时，印发了《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》，修订发布《危险废物鉴别标准 通则》《危险废物鉴别技术规范》《危险废物填埋污染控制标准》《排污许可证申请与核发技术规范 危险废物焚烧》《排污许可证申请与核发技术规范 工业固体废物和危险废物治理》5项危险废物技术标准指南。随着新政策、新措施、新标准的密集出台，我国危险废物管理能力和管理水平大幅提升，违法案件数量显著减少，危险废物利用处置由“治标”转向“治本”。在政策、市场等多重因素的影响下，危险废物利用处置价格出现“拐点”。中国再生资源回收利用协会以危险废物焚烧和水泥窑协同处置价格为依据，对不同区域危险废物处置价格进行了调查分析，发现从2019年开始焚烧及水泥窑协同处置价格开始大幅下降、填埋价格基本稳定或微降；华东及华南经济发达地区危险废物处置价格总体水平高且下降幅度大，华北地区价格总体稍低且平稳（见图4—图6）。究其原因，一是水泥窑协同处置产能大量释放。截至2019年年底，全国累计投产综合性水泥窑协同处置项目96个，合计处置能力达613万t/a，水泥窑协同处置量约占焚烧处置总量的56%。二是国家对化工企业和化工园区的安全、环保监管进一步加强，有地区明确提出不再发展化工产业并对原有化工企业和园区进行关停并转，废物产生量减少。三是有的地区出台了政府指导价，对稳定危险废物处置价格起到了一定作用。总体来看，危险废物利用处置市场投资逐步回归理性。

图4 2018—2021年全国典型危险废物焚烧价格

图5 2018—2021年全国典型危险废物填埋价格

图6 2018—2021年全国典型危险废物协同处置价格

受危险废物处置价格下降影响，部分经营单位市场环境恶化，个别经营单位打起了“走捷径”降成本的歪主意。2019年，大连市查处了一起经营单位不按约定接收并处理危险废物，指使他人进行非法倾倒、掩埋的环境违法案件。这一案件说明，当危险废物处置费明显低于市场正常价格时，容易导致不合法、不达标处置等违法行为的发生；过高或过低的处置价格，都不利于危险废物的合规和安全处理，应保持处置价格的平衡和稳定。

2020年：市场进入深耕细作阶段 资源化利用前景看好

2020年，受新肺炎冠疫情影响，除医疗废物外的危险废物产生量同比“首次”减少，市场上寻找“危险废物货源”的难度加大。同时，尽管全国总体核准利用处置能力远高于危险废物产生量，但依然存在利用处置发展不平衡、不充分的问题。一是能力发展不平衡，部分地区、部分类别废物存在处置能力不足的短板；二是区域发展不平衡，重庆、湖南焚烧设施运营负荷率较高，平均为52.9%，天津、上海、湖南、海南、重庆和新疆等省（区、市）填埋剩余量较小；三是种类发展不平衡，废矿物油、有色金属冶炼废物等高价值危险废物利用能力严重过剩，低价值、无价值、难处理的特殊危险废物，如废酸、飞灰、化工废盐、电镀污泥、含砷废物等处理能力不足。中国再生资源回收利用协会《2020年全国危险废物产业发展报告》提出，危险废物经营单位应不断提高精细化和规范化管理水平，由外延扩张式的规模化竞争转为内涵升级式的品质化竞争。在危险废物焚烧、填埋、综合利用三种处理方式中，综合利用既符合国家鼓励发展的方向，也最具市场潜力。

2020年，《固体废物污染环境防治法》^[2]完成了颁布实施以来规模最大的一次修订，提出进一步明确固体废物产生者的主体责任，鼓励推进固体废物的综合利用，强化工业危险废物全过程监管等要求。危险废物既有环境属性又有资源属性，对其进行综合利用既能够回收资源价值获得收益，又符合国家减污降碳协同增效的战略方向，发展空间较大。然而，危险废物综合利用，须确保再生利用过程中的污染物达标排放和再生产品中的有毒有害污染物含量控制在安全范围内，这其中标准是关键。由于标准规范缺失，无法确定再生产物的属性，个别企业或个人借“资源化利用”“销售副产品”“合同约定”之名脱离监管，非法转移倾倒危险废物。例如，市场上存在部分企业将多种无再生利用价值的废有机溶剂混合后，以“混合溶剂”“稀释剂”之名销售，做民用燃料或油漆稀释剂使用。这种混合的废有机溶剂化学成分不明，无统一标准、使用限制，对环境和人体都可能存在一定的危害性，制约了废有机溶剂再生利用市场的健康发展。2020年媒体曝光的福建龙岩含重金属废物倾倒案、河南省首例生态损害赔偿案件等多起环境违法案件均属此类案件，值得监管部门警惕，亟需制定监管标准，提高监管手段。

2021年：减污降碳协同增效 危险废物利用处置向绿色转型

2021年是“十四五”开局之年，我国进入减污降碳协同增效、促进经济社会发展绿色转型的新发展阶段。中共中央《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》^[3]要求依法严厉打击危险废物非法转移、倾倒、处置等环境违法犯罪。国务院办公厅《关于印发强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案的通知》提出，到2022年底，危险废物监管体制机制进一步完善，危险废物非法转移倾倒案件高发态势得到有效遏制，基本补齐医疗废物、危险废物收集处理设施方面短板；到2025年底，建立健全源头严防、过程严管、后果严惩的危险废物监管体系。全国危险废物专项整治三年行动实施以来，查处、打击危险废物环境违法行为成效显著。2021年，全国主流媒体公开报道的危险废物环境违法案件247件，较2020年增加了152%。从多起公开报道的非法收集处理铝灰案件可以看出，有色金属冶炼废物、废矿物油、废铅蓄电池等可提取有价物质的危险废物为主要涉案种类。这些案件反映出，一是危险废物全过程监控能力仍比较薄弱，管理部门无法进行全过程监控及溯源，跨区域违法成为监管难点；二是建立危险废物收集转运体系互联网交易平台，有助于建立透明规范的市场秩序。以废铅蓄电池为例，全国废铅蓄电池集中收集和跨区域转运制度试点以来，通过建设试点省（区、市）、强化电池生产企业主体责任、建立集中收集转运体系等措施，到2020年底，试点省（区、市）由最初的7个扩大到22个，试点地区的废铅蓄电池回收率由30%达到了设定的40%目标。同时，废铅蓄电池收集交易信息平台为废电池收集、再生铅冶炼、蓄电池生产企业创建了安全合规的线上交易环境，通过平台交易即可实现信息流、物流、资金流“三流”合一，达到对各个交易环节的有效监管，也可降低市场中介等中间环节成本，提高市场公平竞争的透明度，使非法收集处置废铅蓄电池案件明显减少。

我国危险废物环境管理及市场变化总体趋势

过去的6年，是危险废物环境管理体系不断完善、利用处置能力显著增强、管理水平大幅提升、行业运行质量大步跨越的6年。随着国家发展战略的优化调整，危险废物逐渐由处置为主向资源化利用为主过渡、污染防治向风险防控前移、常规监管向信息化全过程监管发展，利用处置市场投资逐渐多元化、规范化。

危险废物管理体系日益完善

6年来，一系列法律、法规、政策、规范相继出台。在法律层面，国家先后进行了《固体废物污染环境防治法》最大规模的修订，并出台《中华人民共和国环境保护税法》；在政策框架层面，无论是《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，还是《强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案》^[4]，亦或是《2030年前碳达峰行动方案》《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》^[5]《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和风险防控能力的指导意见》，都在顶层设计上为加强危险废物管理指明了方向，提出了明确目标和任务；在具体实施层面，从《国家危险废物名录》动态修订到长江、黄河清废行动，以及全国危险废物专项整治三年行动的深入开展，都提升了危险废物环境管理的整体水平。

危险废物管理制度进一步健全

生态环境部门在制订、更新和废止管理政策和文件的过程中不断调整和完善危险废物管理的思路、重点和措施，管理要求更加贴近实际，契合行业发展需求。先后颁布了危险废物鉴别、管理计划、申报登记、转移联单、经营许可、应急预案、标识、出口核准8项制度，60项标准和技术指南，形成了涵盖了危险废物产生、贮存、转运、利用处置全过程的制度体系，为开展全国危险废物规范化环境管理奠定了强有力的基础。

危险废物管理改革创新走向深入

“十三五”至今，危险废物环境管理不断创新各项改革措施^[6]，先后包括科学评估危险废物产生量与处置能力的匹配情况，制定全国或区域共享处置能力规划；探索以“白名单”方式对危险废物跨省（区、市）转移审批实行简化许可；实施特定环节豁免管理，开展危险废物“点对点”定向利用豁免；完善处置收费制度，出台退役费用预提制度，探索跨区域生态补偿，通过收费标准动态调整、政府定价、环责险、环境税、退役费用预提等多种经济手段，倒逼企业高质量发展；打造专业化利用处置基地，对特殊种类危险废物处置能力实行全国统筹、集中布局；开展“无废”集团建设，以实现源头减量，充分发挥产废单位主体责任；鼓励开展工业园区危险废物集中收集贮存试点；开展危险废物网上交易和第三方支付试点；开展铅蓄电池集中收集和跨区域转运试点、工业园区危险废物集中收集贮存试点；建设区域性收集网点和贮存设施，开展小微企业、科研机构、学校等产生的危险废物有偿收集转运服务；开展危险废物规范化环境管理评估；实行危险废物的豁免管理清单和排除管理等多项创新性改革，推动危险废物利用处置能力由“高数量”向高质量发展。

开启危险废物全过程智能化监管新模式

2018年，依托国家重点研发计划——危险废物环境风险评估与分类管控技术项目，生态环境部固体废物与化学品管理技术中心（下称“生态环境部固管中心”）会同神彩科技股份有限公司、清华大学、南方科技大学等单位共同开展了“危险废物全过程智能化可追溯关键技术的研究及平台”建设，开启了危险废物全过程智能化监管的新模式。2020年8月，该技术在江苏省扬子江国际化学工业园和浙江省化学原料药基地临海园区成功应用，通过电子台账、“一物一码”、超期预警等功能，推动“物联网＋区块链＋AI”信息技术与固体废物污染防治的深度融合，为园区和生态环境局实现了危险废物管理由“被动式应对”向“主动式预防”的转变。2021年初，为实现行政区域内信息系统的互联互通，地方与全国信息系统统一门户登录，生态环境部与其他部委数据共享、交换，生态环境部固管中心、神彩科技股份有限公司、中国再生资源回收利用协会危废专委会牵头，联合龙头企业、高等院校、科研院所等有关单位提出《危险废物全过程信息化追溯数据采集对接技术规范》团体标准编制计划，该标准将规范危险废物从产生、贮存、转运到利用处置全过程重点环节的数据采集和对接技术要求，为实现危险废物联动监管及全过程溯源监管提供依据。

危险废物污染控制向风险防控前移

在国家大力推进减污降碳协同增效的背景下，生态环境部先后印发了多项环境风险防控的政策法规，提出科学评估危险废物环境风险、建立与环境风险防控需求相匹配的监管体系、借助市场和经济手段推进企业规范化管理、降低环境风险。环境风险评估是提高环境风险能力的重要手段，对危险废物从产生、贮存、转运到利用处置全过程容易发生风险的各个环节进行识别预警。2021年9月，生态环境部固管中心、中国再生资源回收利用协会危废专委会、上海丛麟环保科技股份有限公司联合发起了《危险废物经营单位风险评估导则》团体标准编制计划，在危险废物分级分类管理原则的基础上，对企业经营过程中的风险等级和防控能力做出科学有效的评估，从而降低危险废物从产生到利用处置等全过程的环境风险和生态风险。

结语

回顾过去，展望未来，危险废物污染环境管控及市场变化在不确定性中也蕴含着一些方向性、趋势性。绿色低碳发展和“无废城市”建设，将带动危险废物环境管理及市场发展进入新的阶段。在碳达峰、碳中和深入推进的背景下，危险废物利用处置企业应抓住机遇调整自身定位，加快推进信息化建设并提高规范化管理水平，加强技术研发，强化风险防控能力；充分发挥危险废物鉴别作用，积极通过鉴别支撑豁免及排除清单管理；积极参与行业标准规范的制定，确保行业规范健康发展。

参考文献：

[1]《2017年中国危废处理行业供需缺口及企业产能布局分析》[EB/OL].[2017-12-04].https://free.chinabaogao.com/gonggongfuwu/201712/1243050X2017.html[2]《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》[EB/OL].[2020-04-30].http://www.gov.cn/xinwen/content_5507561.htm/[3]《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》[EB/OL].[2021-11-07].http://www.gov.cn/zhengce/content_5649656.htm[4]《关于印发强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案的通知》[EB/OL].[2021-05-25].http://www.gov.cn/zhengce/content/content_5611696.htm[5]《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》[EB/OL].[2021-12-10].http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/t20211215_964275.htm[6]何艺，霍慧敏，蒋文博，等.中国危险废物管理的历史沿革：从“探索起步”到“全面提升”[J].环境工程学报,2021,15(12):3801-3810

（李静、潘永刚、周立臻、李明英、姜静，中国再生资源回收利用协会；孙书晶，辽宁省生态环境监测中心）