（一）  城市更新是可持续、高质量的发展动力

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动。城市更新包含内容丰富，既包括对建筑等硬件设施改造，也包括对生态环境、文化环境的改造与延续。

未来要转变城市开发建设方式，不再是“大量开发、无限使用、用完废弃”的“大开大合”式的建设方式，而是要全面提升城市发展质量，促进经济社会持续健康发展，利用再开发、维护修复等更新方式，解决“城市病”的突出问题，同时扩大内需，带动国内大循环。

可持续的区域发展，应该具备包括资源回收利用在内的固体废弃物有效处理系统和为处理系统提供保障性发展空间。

（二）  填埋场更新是城市更新的重要组成部分

垃圾填埋场是城市公共服务中的基础性保障设施。填埋场一直是全国性的、主流的生活垃圾处理方式，扮演着末端兜底性处置的角色。无论是过去、现在还是未来，填埋场都将在城乡生活垃圾处置中发挥着不可或缺的重要作用。

1. 2000 年之前，中国以非正规填埋场居多 ；而 2000 年以后则以卫生填埋场为主。

2. “十三五”期间，全国规划实施封场的卫生填埋场达845 个，拟封场处理能力达 15 万吨/ 日，占当前处理能力的21%。

3. 全国存量大中型老旧填埋场至少在3000 座以上。

4. 大中型填埋场主要集中在东部沿海地区。

5. 可统计的已填埋垃圾量约 80 亿吨，占地近 1000 平方公里。

随着城镇化发展，未来新的填埋场选址越来越难，已有的填埋场一座座陆续封场。填埋场的场地，具有两面性，一方面从环保角度讲，是一块“城市毒瘤”的坐标；另一方面，从用地性质和用途来看，填埋地块是城市“稀缺资源”。所以，在不改变用地性质的前提下，进行环保化的土地整理和更新开发，让宝贵的土地资源重新焕发新的生命光彩、创造更大的生态、经济、社会价值是必要且有意义的。

（一）  填埋场现状问题

填埋场像是一个巨大的袋子，积年累月把垃圾装进去，用时间消化可降解的有机物，剩余垃圾仍保持几十年不可降解的性状。

1. 全世界所有填埋场都存在渗漏问题。渗沥液对地下水、土壤造成污染。

2. 填埋场会带来恶臭，带来空气污染，并释放甲烷等温室气体，导致气候问题，甚至会引起爆炸、人员气体中毒等安全隐患。

3. 封场后的填埋场仍然需要在 50 年内进行维护，不断投入。

4. 占用大量宝贵的土地资源。

（二）  政策及预期

1. 2011 年，国务院批转《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》中明确指出要开展非正规垃圾堆放场所存量垃圾的生态修复工作，制定治理计划并限期进行清理与改造。

2. 2017 年，住房和城乡建设部《关于做好非正规垃圾堆放点排查工作的通知》。

3. 2018 年，住房和城乡建设部、生态环境部、水利部、农业农村部印发《关于做好非正规垃圾堆放点排查和整治工作的通知》。

4. 2020 年 8 月，国家发展改革委、住房和城乡建设部、生态环境部联合印发《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》中强调：“各地在摸清垃圾填埋场剩余库容的基础上，合理规划填埋场建设。原则上地级以上城市以及具备焚烧处理能力的县（市、区），不再新建原生垃圾填埋场，现有生活垃圾填埋场将主要作为垃圾无害化处理的应急保障设施使用。需要进行封场的填埋场，要有序开展规范化封场整治和改造，加强填埋场渗滤液和残渣处置。”

从环保角度上看，填埋场的更新，是主动性担当地解决填埋场产生的环境影响，彻底清除老垃圾，为子孙后代从根本上解决上一历史阶段社会发展带来的客观环境问题。从政策上看，未来垃圾填埋场新建越发困难，填埋场将不再填埋原生混合垃圾。按照生活垃圾分类处理原则，应先分类处理，再焚烧能源化利用，最后填埋处置剩余物。填埋场未来更新改造，腾笼换鸟，可以为更长远的、多元化的废弃物处置提供空间保障。

（一）  填埋场更新的触发条件

并不是所有填埋场都适合做更新治理，需要满足适当性：

时间——场地稳定化是否充分。封场时间 8-10 年为最佳稳定状态，填埋场矿化充分，有填埋气倒排和渗滤液收集处理的基础，适合开挖。

地点——场地在平原地区或生态保护带内，优先考虑。山地填埋大多依傍地形或利用过去采矿的山坑等进行因地制宜的填埋，一般更新价值价值不大 ；相比来讲，平原地区的填埋场更加适合更新利用。如果在生态保护区、保护带、饮用水源上游等环境敏感位置的填埋场适合采取主动性的更新治理。

用地——东部沿海地区填埋用地选址困难，大面积的、符合市政公共服务或环保环卫用地性质的土地资源稀缺，既要考虑自身地质条件，也要综合城镇化发展过程中对周边区域未来规划及影响，东部适合更新的填埋场比中西部的多。

权属——有权属的填埋场比无人管理的非正规垃圾填埋场更有利于进行更新治理，有利于进行组织实施、明确治理边界、投融资及享受未来发展红利等。一般来讲，由企业主导进行，较政府主管部门主导进行的填埋场更新治理更有效率。并且，国有企业比民营企业更有优势，尤其在组织协调相关政府主管部门、投融资、获得补贴等方面。

是否有足够的焚烧处理能力消化筛分出来的可燃物。北京某填埋场 10 年前规划并设计做场地挖掘 - 筛分处理，但苦于市内各大焚烧设施长期满负荷消纳处理每日产生新垃圾，无焚烧余量留给存量垃圾中的可燃物，一直迟迟没有实施。一般老垃圾填埋场中可燃物包括塑料、织物、木竹等，占比在 20%-30%，占比根据填埋场年限、地区经济发展水平等有所差异。按照过往研究参考来看，筛分出的陈腐垃圾中可燃物和新垃圾配比燃烧 1:3 为最佳。